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案例:税务机关强制执行申请遭法院退回  

2016-06-12 14:51:40|  分类: 税务稽查 |  标签: |举报 |字号 订阅

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——教育费附加等 行政规费的强制执行权归谁?
作者:王亚军 来源:中国税务报 时间:2014-06--07-02
日前,A市地税局稽查局在执法过程中,遭遇了法院不予支持的尴尬。
前不久,A市地税局稽查局经过查证,依法对B企业作出了“补缴税费341万余元”的处理决定。收到相关的《税务处理决定书》后,B企业只如数补缴了税款,对于教育费附加、地方教育附加、文化事业建设费和地方水利建设专项资金等行政规费则未予缴纳。
得悉此情况,A市地税局稽查局立即向B企业发送《税务事项通知书》,催缴相关规费,但B企业仍迟迟不缴。鉴于B企业既未在法定期限内对相关的税务处理申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼,又没有缴纳相关规费,A市地税局稽查局就根据我国行政强制法第五十三条规定,向C人民法院提出了强制执行申请。
然而,C人民法院收到强制执行申请后,并没有受理,而是向税务机关回复了一个“通知”。“通知”称,本院已收到你局申请本院执行的D号税务处理决定书。根据《征收教育费附加的暂行规定》第六条和《文化事业建设费征收管理暂行办法》第十一条规定,相关规费征收按照营业税征收管理办法执行。营业税暂行条例第十六条规定,营业税的征收依照税收征管法及本条例有关规定执行。根据税收征管法第四十条和行政强制法第四十条(此法条系法院误用)的规定,你局申请不符合非诉行政执行案件的受理条件。
接到法院的退函,A市地税局稽查局不禁感到茫然:当纳税人拒不履行缴纳教育费附加等行政规费的义务,究竟该由税务机关还是由人民法院行使行政强制执行权?
对于征收教育费附加等行政规费的强制执行申请,之所以出现各地法院做法不一的情况,关键还在于相关法规的缺位。笔者认为,在行政强制法生效的背景下,征收相关行政规费的强制执行权应归属于人民法院。
获悉这一案例后,笔者进行了调查研究,发现此案绝非个案。目前在我国,对于税务机关的此类申请,各地法院做法不一,有的受理,有的不受理。那么,法院到底该不该受理?如果法院不受理,税务机关是否可以进行强制执行?是否存在执法风险?要回答这些问题,笔者认为,需要相关方面明确行政强制执行权的归属问题。
教育费附加等行政规费有制度安排
教育费附加是国家计征用于支持教育的政府性基金。1986年国务院颁布《征收教育费附加的暂行规定》,决定从当年7月1日开始,对凡是缴纳产品税、增值税、营业税(1994年后改为增值税、消费税、营业税)的我国公民和内资企业征收教育费附加。2005年8月,国务院作出《关于修改〈征收教育费附加的暂行规定〉的决定 》,规定从2005年10月1日起,教育费附加率提高到3%,分别与增值税、营业税、消费税同时缴纳。
地方教育附加是各省(自治区、直辖市)根据国家有关规定开征的一项地方政府性基金。2010年11月,财政部发布《关于统一地方教育附加政策有关问题的通知》,明确地方教育附加征收标准统一为单位和个人实际缴纳的增值税、营业税和消费税税额的2%。2011年6月,国务院下发《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》,要求各省(区、市)政府全面开征地方教育附加,并统一按增值税、消费税、营业税实际缴纳税额的2%征收。
1995年9月1日起施行的教育法第五十七条规定,税务机关依法足额征收教育费附加。
至于文化事业建设费,国务院1996年9月即发布《关于进一步完善文化经济政策的若干规定》,决定从1997年1月1日起在全国开征文化事业建设费。根据财政部、国家税务总局1997年7月发布的《文化事业建设费征收管理暂行办法》规定,缴纳娱乐业、广告业营业税的单位和个人要缴纳文化事业建设费,按应纳娱乐业、广告业营业税营业额的3%,与娱乐业、广告业营业税同时缴纳。该费由地方税务机关征收。根据财政部、国家税务总局《关于营业税改征增值税试点有关文化事业建设费征收管理问题的通知》精神,从事广告业的单位和个人应按照提供增值税应税服务取得的销售额和3%的费率计算应缴费额,并由国税机关在征收增值税时一并征收。
关于地方水利建设基金,各省也都有明确规定。
分析行政规费强制执行权需注意前提
现实中,当有纳税人拒不依规缴纳相关的行政规费,负责征收的税务机关该怎么办?
笔者认为,回答这个问题,需要将视野放在2012年1月1日施行的行政强制法的框架下。
作为一部规范行政强制行为的重要法律,行政强制法第二条规定,行政强制包括行政强制措施和行政强制执行两部分。其中后者是指行政机关或由行政机关申请人民法院,对不履行发生法律效力的行政决定的公民、法人,依法强制其履行义务的行为。
依据该法第十二条规定,行政强制执行的方式包括加处罚款或者滞纳金;划拨存款、汇款;拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物等六种。
按照该法第十三条“行政强制执行由法律设定”、第三十四条“行政机关依法作出行政决定后,当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的,具有行政强制执行权的行政机关依照该法规定强制执行”以及第五十三条“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章规定申请人民法院强制执行”的规定分析,行政机关只有在法律明确授予的前提下,才拥有并可依法实施行政强制执行权。
显然,对于无行政强制执行权的行政机关而言,若碰到当事人拒不履行行政决定的情况,只能申请人民法院强制执行。
税务机关能否自行强制追征相关规费
现实中,有人认为,税务机关可以按照税收征管法有关强制执行的规定,自行对相关纳税人强制追征欠缴的教育费附加等行政规费。
理由有三。一是根据税收征管法及其实施细则的规定,对纳税人欠缴税款的,税务机关有权行政强制执行,采取通知存款扣缴,拍卖当事人财物等方式实现税款的征收。二是《征收教育费附加的暂行规定》第六条规定,教育费附加的征收管理,按照消费税、增值税、营业税的有关规定办理。《文化事业建设费征收管理暂行办法》第十一条规定,文化事业建设费的征收管理,依照国家有关营业税征收管理的规定及本办法有关规定执行。根据这些规定,税务机关可以比照增值税、消费税、营业税的征收规定进行强制执行。
这样的理解,看似有道理,实质存在问题。
我们分析来看,税收征管法第二条规定:“凡依法由税务机关征收的各种税收的征收管理,均适用本法。”言下之意,税收征管法只适用于由税务机关负责征收的各种税收的征收管理。而教育费附加(包括地方教育附加)、文化事业建设费以及地方水利建设基金等是费,不是税,自然不能适用税收征管法有关强制执行的规定。
另外,从法的位阶方面来看,行政强制法已经对行政强制执行作出了普遍规定,也即行政机关原则上没有行政强制执行权,需要申请人民法院强制执行,除非法律有特定的制度安排。对照来看,教育法对于教育费附加的强制执行问题并未作出特别的制度安排,《征收教育费附加的暂行规定》作为行政法规,也无权对相关规费的行政强制执行作出特别的制度安排。文化事业建设费的征收依据只是一个法规性文件,这种文件也无权对行政强制执行作出特别的制度安排。而地方水利建设基金的征收依据,是一堆规章性文件,相关文件自然更无权对相关的行政强制执行作出特别的制度安排。即使有“按消费税、增值税或营业税的规定办理”这样的制度安排,因其与行政强制法的规定相抵触,也应属无效。因此,在理解有关教育费附加和文化事业建设费的两个文件中的“征收管理”含义时,应理解为只是纳税环节、纳税地点、计税依据、计算方式等方面,而不包括强制执行措施。
综上所述,在现行的制度安排下,对于欠缴教育费附加等行政规费的单位和个人,税务机关只能根据行政强制法第五十三条规定,依法向人民法院申请强制执行,人民法院应当依法受理。需注意的是,按行政强制法规定,税务机关须经过催告当事人履行义务这一程序,且只有在催告书送达十日后当事人仍未履行义务的,税务机关才可向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。
在当前法院与税务机关对教育费附加等行政规费的行政强制执行权归属存在认识分歧的情况下,笔者建议尽可能由上级税务机关出面与相应级别的法院达成共识:对欠缴的相关行政规费,由税务机关依法申请强制执行,由法院依法受理,并联合发文下级机关遵照执行。从长远来看,相关方面要尽可能快地将相关规费改为税收,以促进税务机关依法征收。
作者:浙江省绍兴市地税局公职律师、法规处处长,浙江大学法律硕士

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